به گزارش خبرنگار اقتصادی پایگاه خبری خبرآنی، عیوب موجود در ساختار بودجه‌ریزی کشور، تا آنجا رسیده که دو سال و نیم پیش رهبر فرزانۀ انقلاب، اصلاح آن را خواستار شدند. در این زمینه اتفاق جدی‌ای رخ نداده و پاشنۀ بودجه‌های 98 و 99 کشور نیز بر همان در چرخیده است.
سیداحسان خاندوزی، عضو هیئت علمی دانشکدۀ اقتصاد دانشگاه علامه، یکی از نمایندگان مجلس یازدهم است که بر اصلاح ساختار بودجه متمرکز بوده و در این زمینه صاحبنظر است. متن پیشِ رو، بخش اول از گفتگوی وی با پایگاه خبری خبرآنی است که در دو زمینۀ اصلاح ساختار بودجه و اصلاح ساختار مالیاتی کشور انجام شد. این گفتگو از این جهت حائز اهمیت است که خطوط کلی و نظام فکری مجلس در زمینۀ اصلاح ساختار بودجه و مالیاتی را به‌صورت شفاف و مبسوط توضیح می‌دهد.
فیلم دو بخش گفتگوی پایگاه خبری خبرآنی با این نمایندۀ مجلس یازدهم را {اینجا} و {اینجا} ببینید
عضو هیئت علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی با بیان اینکه بودجه اکنون یک سند چاق توخالی است که واقعیت‌های اقتصاد ایران را به ما نمی‌گوید، ادامه داد: متأسفانه در زمینۀ اصلاح ساختار بودجه با سطحی‌ترین شیوه به اصلاحاتی در چشم و ابروی نظام بودجه‌ریزی بسنده کرده‌ایم، و سطح اصلاحات ساختاری که مورد مطالبۀ رهبری در سال 1397 تاکنون بوده انجام نشده است.
وی با اشاره به اینکه این شیوۀ بودجه‌ریزی نه‌تنها گره‌گشا نیست بلکه ام‌المصائب اقتصاد ایران همین شیوۀ بودجه‌ریزی است، درخصوص تاریخچۀ اصلاحات ساختاری بودجه گفت: 19 سال پیش سازمان برنامه و بودجۀ وقت تصمیم گرفت اصلاحاتی در ساختار بودجه‌نویسی کشور انجام بدهد. هر تغییراتی که بعد از اصلاح از سال 80 تا امروز مشاهده می‌کنید صرفاً تغییرات در اعداد و ارقام و نسبت‌های بودجه است، اما در بر همان پاشنۀ سال 1380 می‌چرخد.
این نمایندۀ مجلس یازدهم عدم انگیزه و تمایل کافی برای تغییر ساختاری را دلیل اصلی تعویق ساختار بودجۀ کشور دانست و به تشریح اقدامات لازم برای این تغییرات پرداخت.
خاندوزی خاطرنشان کرد: نسبت‌های سیاستی در بودجه باید مشخص باشد و تنظیم شود، مثلاً قواعد مالی در اقتصاد ایران تصریح شود و ضمانت‌های کافی برای آن ایجاد شود، اینکه چه نسبتی از درآمد دولت باید از منشأ مالیات و چه قسمتی از نفت باشد، یا در شرایط نوسان درآمد نفتی چه اتفاقی برای فرمول درآمد نفتی کشور رخ خواهد داد، اینکه نسبت این با صندوق‌ها به چه ترتیبی خواهد بود، چه نسبتی از درآمدهای نفتی قابل استقراض و انتشار اوراق هست و سؤالاتی از این دست.
وی اضافه کرد: متأسفانه در این زمینه کاملاً روزمره و اقتضایی عمل می‌کنیم، یعنی از پیش بنا نداریم در سال 1400 نسبت‌های درآمدی و هزینه‌ای و انتشار اوراقِ خودمان را به یک سمت و سویی تنظیم کنیم.
انتقاد از دکتر نوبخت
این اقتصاددان با انتقاد از رئیس سازمان برنامه و بودجه خاطرنشان کرد: ایشان در ابتدای تشکیل مجلس یازدهم و در صحن علنی گفتند نسبت درآمدهای نفتی در بودجۀ ما به فلان عدد کاهش پیدا کرده، درحالیکه توفیق‌ها اجباری بوده که هیچ‌کدام حاصل برنامه‌ریزی و هدف‌گذاری پیشین و فعال بودجه‌ریز ما نبوده و ما کاملاً منفعل به یک عددی رسیده‌ایم.
وی افزود: تجربۀ دورۀ قبلی تحریم‌ها نشان داد به محض اینکه گشایش خارجی ایجاد شود و مانند سال 95 درآمد نفتی دولت افزایش پیدا کند دوباره به همان ریل‌های معیوب برمی‌گردیم.
مشکلات نهادی بودجه‌ریزی
نمایندۀ مردم تهران، ری، شمیرانات و پردیس در مجلس شورای اسلامی به نقش نهادهای درگیر در بودجه اشاره کرد و شیوۀ بودجه‌ریزی کاملاً غیرعملیاتی و غیرکارآمد سازمان برنامه، نقش مخرّب مجلس شورای اسلامی در بودجه‌ریزی که خیلی مواقع بر عیوب لایحۀ بودجه می‌افزاید و اقدامات نظارتی بسیار ضعیف و غیراثربخش حین اجرای بودجه و همچنین پس از اجرا توسط دیوان محاسبات کشور و خود سازمان برنامه را از مشکلات درخور توجه و قابل اعتنا دانست.
وی ادامه داد: یکی از نهادهای جدیدالورودی که بعضاً موجب تخریب بیشتر فرآیند بودجه‌ریزی در کشور ما شده، شورای عالی هماهنگی اقتصادی است. برخی ورودهای این نهاد موجب شده اولاً برای مجلس و کارشناسان نهادهای دیگر مشخص نباشد که اصلاً به چه دلایلی و با چه استدلال‌هایی تغییرات ایجاد می‌شود و ثانیاً پاسخگویی مقامات بودجه‌ای کشور را نسبت به خروجی بودجه تضعیف کرده است.
خاندوزی در ادامه به راه حل جایگزین این شورا اشاره کرد و گفت: همانطور که پیش از این هم این روال وجود داشت، اگر به‌صورت بسیار موردی و خاص نیازمند مجوز کاملاً موقت و ویژه‌ای باشیم، ممکن است که برای آن ردیف خاص هزینه‌ای یا درآمدی که با مسئلۀ تحریم‌ها مرتبط است، از شورای عالی امنیت ملی مجوزهای لازم را کسب کرد، اما اینکه اساس ساختار و اعداد و ارقام بودجه در شورای عالی هماهنگی اقتصادی تغییر کند با هیچ منطقی کارشناسی و مصلحت سیاست‌گذاری و با ضرورت پاسخگویی دستگاه‌های اجرایی و شفافیت اقتصادی سازگار نیست.
وی ادامه داد: متأسفانه دولت با این ابزار مجلس را تضعیف می‌کرده چنان که ثمره‌اش این بود که واقعاً در یک سال پایانی مجلس دهم نه‌تنها متخصصان و سیاست‌گذاران، که حتی بدنۀ مردم هم احساس می‌کردند که مجلس سهمی در ادارۀ امور کشور و تصمیمات مهم و جریان‌ساز اقتصادی ندارد. وقتی یک نهادی مثل مجلس اثری در زندگی اقتصادی مردم ندارد، و قیمت مهمترین حامل انرژی بدون نظر او افزایش پیدا می‌کند، چه انگیزه‌ای برای مردم باقی می‌ماند که مردم بیایند و نمایندگان‌شان را انتخاب کنند.
وی تأکید کرد: این یکی از آن اضلاعی است که در اصلاح ساختار بودجه باید مدنظر قرار دهیم و حواسمان باشد که ناکارآمدی یک نهاد موجب نشود که اساساً ترتیبات نهادی و تقسیم کار بین دستگاه‌های اجرایی را کلاً کنار بگذاریم و به سمت یک تقسیم کار پیش برویم که از وضعیت فعلی بسیار غیرشفاف‌تر و ناکارآمدتر و فاقد پاسخگویی است. تلاش نمایندگان مجلس یازدهم این است که به هر ترتیبی شده این نقش‌آفرینی مخرّب غیرشفاف و فاقد پاسخگویی را در ماه‌های آتی به حداقل برسانند.
تخصیص، مشکل دیگر
این اقتصاددان در ادامه خاطرنشان کرد: همچنین سازمان برنامه و بودجه، ابزاری تحت نام «تخصیص» دارد که می‌تواند تمام مصوّبات مجلس را به کناری بگذارد و تخصیص بودجه را رأساً انجام دهد. این معنایی جز بی‌خاصیت شدن و بی‌اثر شدن تمام زحمت‌های سه ماهۀ بودجه در کمیسیون تلفیق و صحن علنی مجلس ندارد.
عضو هیئت علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی تأکید کرد: تا این قبیل گره‌های ساختاری اصلاح نشود، صحبت کردن از اصلاح ساختار بودجه بیشتر یک طنز تلخ است و نهایتاً ثمرۀ تداوم روندهای پیشین هم همین مسائل و مصائبی است که امروز گریبان اقتصاد ایران را گرفته است.
یک فرصت طلایی
سیداحسان خاندوزی با اشاره به زمان طلایی اصلاح ساختار بودجه گفت: در فروش نفت ما شاید قریب به 70 سال بود چنین روزهای دشواری را تجربه نکرده بودیم، حال اگر در شرایط سخت فعلی آمادۀ تغییر موضع و تحوّل به سمت اصلاحات ساختاری نباشیم، چه عامل دیگری می‌تواند سیاست‌گذار کشور را به سمتی سوق دهد که از روش‌های معیوب گذشته دل بکند، و ساختار را اصلاح کند؟
کسری بودجۀ هر ساله، که در لایحه نیست!
این نمایندۀ مجلس یازدهم در ادامه به یک اشکال مهم دیگر در بودجه اشاره کرد. وی گفت: شاید یک بخشی از اصلاحات هم به این برگردد که سیاست‌گذار ما جسارت اذعان به کسری بودجه را در فرآیند بودجه‌ریزی پیدا بکند.
وی با اظهار اینکه می‌فهمیم سیاست‌گذار کوته‌نگر همیشه نگران محبوبیتش هست، و می‌هراسد که مردم بگویند چطور در سال‌های قبل کسری بودجه وجود نداشته و یک‌باره در دولت شما یا در زمان تصدی سازمان برنامۀ جدید این کسری بودجه آشکار شده، خاطرنشان کرد: معتقدم اگر با جامعه با صداقت صحبت بکنیم یعنی براساس همین معیار و شاخص واقع‌نمایانه از کسری بودجه تمام سری‌های زمانی گذشتۀ بودجۀ کشور را هم بازبینی کنیم و نشان بدهیم که ما در سال‌های گذشته هم کم و بیش با کسری بودجه مواجه بوده‌ایم، و نه‌تنها ما بلکه اکثر اقتصادهای دنیا یک درجاتی از کسری بودجه دارند این مسئله قابل مدیریت کردن است. شرایط تحریم در پذیرش مردم در این زمینه هم فرصت بسیار خوبی ایجاد کرده و جامعه حتماً به برخورد شفاف اما منطقی و معقول ما پاسخ همدلانه و عاقلانه‌ای خواهد داد.
بودجۀ شرکت‌های دولتی
این نمایندۀ مجلس در ضرورت ورود به حوزۀ بودجۀ شرکت‌های دولتی تصریح کرد: شخصاً فکر می‌کنم که نه‌تنها مجلس ظرفیت ورود به بودجۀ شرکت‌های دولتی را دارد، بلکه یکی از فوریت‌های بودجه در کشور ما مسئلۀ بودجۀ شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی کشور است.
وی البته به این نکته اشاره کرد که در مسئلۀ شرکت‌های دولتی، مسئلۀ رسیدگی به بودجۀ تک‌تک شرکت‌ها نیست، بلکه همان اصلاح ساختار و قواعدی است که قبلاً اشاره شد.
این اقتصاددان با اشاره به اینکه عبارت گمراه‌کنندۀ «سه‌چهارم بودجۀ کل کشور» عددی است که هر ساله با واقعیت تحقق‌یافته‌اش فاصلۀ بسیار زیادی دارد، دربارۀ اشکالات ساختاری در این زمینه توضیح داد.
وی خاطرنشان کرد: " اولاً ما طبق قانون تجارت و بقیۀ قوانینی که شرکت‌ها طبق آن فعالیت می‌کنند، این اختیار را به مجمع و هیئت مدیرۀ آنها می‌دهیم که طی سال بودجه‌شان را تغییر بدهند. بنابراین اگر یکم فروردین روز ابلاغ و اجرای بودجه سنواتی باشد تمام شرکت‌های دولتی می‌توانند روز پنجم فروردین تشکیل مجمع بدهند و در مورد تغییرات بودجه‌شان تصمیماتی بگیرند، و البته طی سال نیز این رویه ادامه داشته باشد. در پایان سال اساساً ما با مصوبه‌ها و مقرره‌های قانونی مواجهیم که موجب شده عددی که نوشته می‌شود با تحقق‌یافته خیلی متفاوت باشد. بنابراین نظام تهیۀ اسناد پیشینی بودجه که بتوانیم از قبل در مورد بودجۀ شرکت‌های دولتی یک سند متقنی داشته باشیم، در کشور وجود ندارد.
ثانیاً شما وقتی می‌پرسید که گزارش عملکردی بودجۀ شرکت‌های دولتی در سال 98 چطور بوده است، سال 98 که هیچ، شما امروز دسترسی‌های خیلی دقیقی به سال 97 هم ندارید، حال آنکه انتظار می‌رود در یک نظام بودجه‌ریزی کاملاً مدرن و برخط بتوانید گزارش‌گیری خیلی سریع و آنلاینی داشته باشید. اصلاً در این زمینه شفافیت وجود ندارد و کاملاً سهل‌انگارانه مدیریت می‌شود.
نکتۀ دیگر اینکه بخشی زیادی از ظرفیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری کشور اتفاقاً در بخش شرکت‌های دولتی نهفته است. در عین حال در این شرایط حساس کشور، بخش زیادی از انواع ناکارآمدی‌ها نیز ذیل شرکت‌های دولتی دیده می‌شود. زیان‌ده بودن عجیب بخش زیادی از این شرکت‌ها، بخش زیادی از فساد و نارضایتی مردم، بیش از 90 درصد از بحث‌های حساس حوزۀ فساد مثل حقوق‌های نجومی و اختلاس‌ها ذیل شرکت‌های دولتی صورت می‌گیرد تا ذیل وزارتخانه‌ها یا مجلس و دستگاه‌های سه قوه. از سوی دیگر بخشی از ظرفیت درآمد مالیاتی کشور هم در شرکت‌ها خوابیده است که ما از آنها استفاده نمی‌کنیم."
خاندوزی در این زمینه ادامه داد: بنابراین وقتی به مسئلۀ شرکت‌ها نگاه می‌کنیم از سه چهار بعد می‌بینیم چقدر فرصت‌های عالی و تهدیدات پرهزینه برای کشور در دل این شرکت‌ها وجود دارد، درحالیکه در 20 سال اخیر ما هیچ قانون مهمی در حوزۀ مدیریت شرکت‌های دولتی در کشور نداشتیم.
نمایندۀ مجلس یازدهم در پاسخ به این پرسش که آیا مجلس برای رسیدگی به این «سه‌چهارم» وقت کافی دارد یا خیر، خاطرنشان کرد: اگر ریل‌گذاری‌های اصلی درست باشد، اساساً نیازی نیست در زمانی که لایحۀ بودجه تقدیم مجلس می‌شود، مجلس مانند شرایط فعلی دو تا سه ماه برای بودجۀ عمومی دولت زمان بگذارد، تا اینکه بگوییم برای بودجۀ شرکت‌ها وقتی نمی‌ماند. اگر ریل‌گذاری درست قبلاً انجام شده باشد و گزارش‌های مؤثر و به‌موقع در مورد عملکرد شرکت‌ها در اختیار مجلس قرار گرفته باشد، آن وقت یک مدیریت منضبط شفاف و پاسخگو نسبت به اموال دولتی پیدا خواهیم کرد.
وی ادامه داد: بنابراین نه‌تنها این امر، شدنی است بلکه این یک ضرورت جدی است که بتوانیم از این جنگل مدیریت ناکارآمد و فاسدی که در شرکت‌های دولتی وجود دارد طی یک دورۀ گذاری عبور کنیم.
اشکالات ساختاری مجلس در بررسی بودجه
عضو هیئت علمی دانشکدۀ اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی با اشاره به معیوب بودن نظامات بررسی بودجه در مجلس، به تشریح ضرورت‌ها و الزامات و مسیر درست نظارتی مجلس در این زمینه پرداخت و گفت: مجلس شورای اسلامی گرچه طبق قانون اساسی اجازۀ نظارت و ورود در تمام مسائل کشور را دارد، اما بهینه نیست که در همۀ جزئیات بخواهد ورود کند، همانگونه که مجالس در دنیا اکثراً این کار را انجام نمی‌دهند.
وی اضافه کرد: مجلس با جهت‌گیری‌ها و اهداف اقتصادی که در مورد تحقق شاخص‌هایی همچون رشد اقتصادی، سرمایه‌گذاری، اشتغال، رفع فقر و موارد دیگر دارد، باید از دولت بخواهد که این هدفگذاری‌ها را در بودجه ببیند و بعد از آن بودجه را تصویب کند.
خاندوزی روش فعلی را فوق‌العاده پرهزینه و زمان‌بر و آلوده به حضور ذی‌نفعان دانست و تأکید کرد: اینکه مجلس بتواند در مورد تک‌تک ردیف‌های دستگاه‌ها ورود پیدا کند، خودش جزو سرچشمه‌های ناکارآمدی و فساد در بودجه‌ریزی است. وقتی می‌گوییم اصلاح ساختار یعنی دقیقاً همین روابط و وقواعد بازیگران باید تغییر کند.
وی ادامه داد: با ادامۀ روند گذشته، همانطور که صراحتاً عرض کردم، حتماً عیوب قوانین بودجۀ مصوب مجلس از عیوب لوایح بودجه‌ای که دولت به مجلس ارائه می‌دهد بیشتر است؛ گویی ما سه ماه وقت می‌گذاریم برای اینکه یک خانۀ نیمه‌خراب را خراب‌تر تحویل بدهیم، حال آنکه مجلس باید بر شاخص‌های کلیدی بودجه تمرکز کند و روی نقاط کلیدی دست بگذارد، و اصلاً نباید با جزئیات کار داشته باشد.
وی افزود: به لحاظ حقوق اساسی، این اساساً خلاف صلاحیت‌های قوۀ مقننه است که بخواهد برای ادارۀ جزئیات مواردی که قوۀ مجریه در مورد آنها ذی‌صلاح است، تصمیم‌گیری کند. بنابراین به‌عنوان یک نماینده می‌خواهم بگویم کاملاً با اعمال چنین حقی از طرف نمایندگان مجلس بر جزئیات بودجه مخالفم و آن را مخرب می‌دانم.
نمایندۀ مردم تهران، ری، شمیرانات و پردیس در مجلس شورای اسلامی با بیان اینکه اگر این مداخلات را حذف کنیم و فقط روی نقاط اصلی بودجه تمرکز کنیم، حتماً می‌توانیم ظرف چند هفته امهات بودجه را در مجلس بررسی و کمتر از یک ماه بودجه را به دولت ابلاغ کنیم.
وی درخصوص اتفاقات سال 98 در تصویب بودجه گفت: سال 98 در روز چهارم اسفند مجلس برای رد کلیات بودجه‌ای که در آذرماه به مجلس دهم ارائه شده بود تصمیم گرفت. چرا مجلس باید سه ماه بعد از اینکه بودجه به او تحویل شده تازه بگوید من با کلیات این بودجه مخالف هستم؟!
وی ادامه داد: اگر این فرآیندهای معیوب اصلاح شود، به نظرم هم بودجۀ خود دولت و هم شرکت‌های دولتی به‌سرعت و با کارآمدی در مجلس قابل بررسی است.
تغییر ساختار بودجه یک جراحی اساسی است
خاندوزی با اشاره به فراگیر بودن و تأثیر بودجه در تمامی شئون اقتصادی، اصلاح بودجه را یکی از دقیق‌ترین و پرچالش‌ترین جراحی‌های اقتصاد ایران دانست و تصریح کرد: شما با شبکۀ وسیعی از ذی‌نفعان که به این شیوۀ بودجه‌ریزی خو کرده‌اند و منفعت آنها در ادامۀ همین مسیرهاست، باید مقابله کنید تا بتوانید طرحی نو دراندازید وگرنه نیروهای فعلی که حول بودجه‌نویسی و حول اجرای بودجه و حول نظارت بر بودجه می‌گردند، منفعت‌شان در تداوم همین مسیر معیوب است. بنابراین باید توجه کرد که این اصلاح ساختاری کار دشواری است و امری نیست که توقع داشته باشیم به فوریت قابل انجام باشد.
عملکرد سازمان برنامه قابل دفاع نیست
وی ادامه داد: البته این به این معنی نیست که من از عملکرد سازمان برنامه دفاع کنم. از سازمان برنامه توقع می‌رفت حداقل مدل اصلاح ساختار بودجۀ کشور در این دوران به تصویب برسد، و لوایح لازم در مجلس بیاید و مصوب شود.
خاندوزی تصریح کرد: 30 ماه از درخواست رهبری برای اصلاح ساختار بودجه گذشته است. دولت و سازمان برنامه باید پاسخ بدهد که آیا یک سطر لایحه در مورد اصلاح ساختار بودجه به مجلس داده یا خیر! اینکه ما اسناد پرطمطراقی را تهیه کنیم کار پیش نمی‌رود. ضمن اینکه حتی وقتی از تهیه‌کنندگان آن اسناد می‌پرسید که نسبتِ این سند اصلاح ساختار بودجه با لایحۀ بودجۀ 1399 چیست، خودشان به‌عنوان منتقدِ لایحۀ بودجه دربارۀ همان سندی که خودشان نوشته‌اند صحبت می‌کنند و حتی حاضر هستند در مجامع عمومی انتقاداتشان را بیان کنند! گویا این سندها نباید توسط بخشی از سازمان برنامه تهیه می‌شده است.
وی ادامه داد: در نشستی که بهمن ماه گذشته در دانشکدۀ اقتصاد دانشگاه تهران برگزار شد، بنده و چند نفر از اساتید اقتصادی دعوت بودیم، یکی از اساتید اقتصاد دانشگاه شریف که خودش از تهیه‌کنندگان اصلاح ساختار بودجه در سازمان برنامه بود، به‌صراحت نسبت به لایحۀ بودجۀ 99 منتقدانه صحبت می‌کرد و می‌گفت رد پای زیادی از آن اصلاح ساختاری که ما تدوین کردیم در دل این لایحه قابل مشاهده نیست. این نشان می‌دهد که سیاست‌گذار کشور گویا عزم جدی برای مقابله با آن شبکۀ ذی‌نفعان بودجه‌ریزی معیوب فعلی ندارد و ترجیح می‌دهد براساس بسته‌های کاملاً روزمره و کوتاه‌مدت دورۀ سیاست‌گذاری تا بهار 1400 را پشت سر بگذارد.
این اقتصاددان در پایان ابراز امیدواری کرد عملکرد کمیسیون برنامه و بودجۀ مجلس یازدهم، در تعامل با سازمان برنامه، منجر به این شود که کشور با آغاز و ورود به اولین بودجۀ قرن جدید هجری شمسی شاهد این باشد که یک تحول واقعاً ساختاری در بودجۀ کشور ایجاد شود.
بخش دوم این گفتگو در زمینۀ اصلاح نظام مالیاتی در آیندۀ نزدیک منتشر خواهد شد...
انتهای پیام/
